APEL pertama, Mei 2001, membuat kuping pegawai Kabupaten Sragen, Jawa Tengah, memerah. Bupati baru, Untung Wiyono, melontarkan kalimat menohok. Tanpa tedeng aling-aling, ia menyebutkan pegawai negeri tak pernah kreatif, tak berdisiplin, apalagi inovatif. Birokrasi identik dengan kaku, rumit, tak transparan, dan berbelit-belit.

Citra buruk birokrasi pegawai negeri itu sudah begitu melekat. Untung, 58 tahun, memang pernah punya pengalaman pahit.